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民政文献剪报(第五期)

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档案资料馆图书资料室              2008.6.18

 

 

民政文献剪报

 

 

5

 

 

      

【民间组织】

灾后重建,更应凸显民间组织作用……………………………………2

西方势力借非政府组织渗透中国………………………………………3

【基层政权和社区建设】

农村黑恶势力和基层政权退化…………………………………………7

山东胶南着力推进农村社区建设………………………………………30

【救灾救济】

日本抗震救灾的启示……………………………………………………32

中国式慈善的困境………………………………………………………37

 

 

 

 

 

 

【民间组织】

 

灾后重建,更应凸显民间组织作用

黄 尹

200864,国务院新闻办新闻发布厅举行新闻发布会,民政部救灾司司长王振耀在回答记者问时表示,各国,包括中国各类民间组织以及广大捐赠者,如果愿意密切地跟踪捐赠物资的发放过程,民政部门会提供积极的配合。

王司长的这一论述,既是对国内外民间组织在这次汶川地震中表现的肯定,也代表着政府对民间组织认可程度的加强。实际上,在一般意义上,民间组织在政治生活中能起到有效抑制政府对社会公众滥用公共权力的作用,从而发扬民主行政理念,使公共管理更能体现为公众利益服务的本质目标。在理论的层面,这是公共领域的力量。不管是公共领域和私人领域,都应体现公共理性的力量,由于公共领域是公共权力活动的场所,因而天然地必须体现公共性;而私人领域是市民社会成熟基础上的产物,它发挥社会批判功能,体现参与和监督精神,因此它的存在有助于公共性的发扬。

汶川地震发生到现在已经近一个月,政府的整体工作已经从救人为主逐步步入灾后重建,简单地说,灾后重建就是要贯彻《国家汶川地震灾后重建规划工作方案》,全面落实科学发展观,抓住坚持以人为本,优先安排受灾群众基本生活和公共服务设施;坚持尊重科学、尊重自然,充分考虑资源环境承载能力;坚持统筹兼顾,做到重建与经济社会长远发展相结合;坚持地方为主,充分发挥灾区干部群众自力更生、艰苦奋斗的精神等为主要内容的“四个坚持”。我认为,在落实“四个坚持”的过程中,我们政府应更重视民间组织的监督作用。

我们举两个简单的例子来说明这个问题。如王司长所提到的捐赠物质发放问题,截至412时,全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计436.81亿元,实际到账款物389.76亿元,已向灾区拨付捐赠款物合计126.71亿元,如此巨款,经手一级又一级的政府部门,最终落实到灾区重建和广大灾民手中。在这过程中,由于广大捐款者和新闻媒体能力和条件的有限性,如何预防官员直接腐败或变相腐败,减少资源浪费,提高灾款运用效率,考验着政府智慧和政府工作人员品质,这时,各类民间组织如果能够密切地跟踪捐赠物资的发放过程,特别是有一些捐赠项目的话,就能有力监督政府公共行为,预防腐败,提高政府行政效率。

又如“四个坚持”中所提到的尊重科学、尊重自然,充分考虑资源环境承载能力的问题,民间组织也可充分发挥监督作用。我们可以预测,各个受灾严重的地区政府在开展重建的工作时,一定会用十分的热情投入,争先恐后,唯恐建设慢了,人民受苦了,这种热情我们自然能够充分理解和肯定。然而西部山区毕竟不同于东部平原,四川也不同于唐山,重建的同时还应从实际出发,重视当地人文、自然环境等的合理延续,如果这种重建的热情转化为灾区GDP的攀比,为提高一时的经济发展牺牲永续的发展循环,就很可能从一个极端走向另一个极端。在这个过程中,如果政府能够进一步发扬民主,在制定决策时采用人民听证等方式,采纳如环境保护组织等民间组织的意见和建议,重视发挥国内外环境保护组织的监督作用,就可防范于未然,更好地为民服务。

民间组织作用的凸显,最怕政府的无理干预,最怕政府的视而不见,最怕政府的言而不行。处理好这些问题,我们坚信,良性互动的中国政府和中国民间组织必定可以给英雄的中国人民以更大的依靠,更厚的福祉,更美的希望。

    来源:金羊网 2008-06-05  

 

西方势力借非政府组织渗透中国

穆 紫

  近年来,随着全球公民社会运动的兴起,非政府组织(Non-government Organization, 简称NGO,不同国家称呼不同,有的叫非营利性组织,在中国一般称为民间组织,香港近年来发展迅速的慈善公益组织也是非政府组织一种)发展迅猛,目前全世界各类NGO保守估计有几百万个。仅美国一国的NGO已经达到160万个之多。NGO日益成为继主权国家和政府间国际组织之后崛起的又一重要的国际行为主体,在各国国内则被看作是独立于政府和企业之外的“第三部门”。

  NGO影响力何其大也

  NGO近年来发展速度惊人。世界上几乎每天都有新的NGO在涌现。目前世界上各类NGO达数百万之多,其中国际性NGO超过35万个,国际上确认的国际组织90%以上都是NGO

  在发达国家,NGO种类繁多,实力雄厚,是“国家服务产业中发展最为迅速的一个部门”。在加拿大,各类NGO107.8万个(其中7.8万个慈善机构,10万个非营利组织,90万个基层组织)。在美国,仅基金会就有4万个。日本在1996年就有25万多个具有正式法人地位的NGO,另外还有五六十万个未经政府批准认证的市民团体,总量达80多万。

  NGO不仅数量庞大,而且人员规模也不断扩大,影响不断提高。如成立于1889年的英国皇家鸟类保护协会目前拥有100多万会员,占英国人口的1.7%,已超过工党、保守党、自由民主党三大党党员人数的总和。大家都比较熟悉的国际红十字会从1863年的红十字组织开始不断发展壮大,目前会员人数超过2.5亿,活动范围几乎遍及世界每个国家。而总部设在阿姆斯特丹的绿色和平组织在40个国家和地区设有分部或办事处,支持者遍布100多个国家,达280万人左右,专职工作人员约1000多名。

  NGO是为了弥补政府和市场的失灵而作为第三部门崛起的。对于许多公共服务领域而言,企业因为无利可图不愿去做,政府因为人手有限而难以顾及,NGO则发挥着日益重要甚至主导作用。西方NGO已经进入了教育、卫生保健、社会服务、环保、文化等社会公共部门的核心领域。

  许多NGO的活动范围已超越一国范围,不仅影响一国的内政外交决策,而且日益活跃在国际舞台上,引起国际社会的广泛关注和重视。如国际奥林匹克委员会就是一个跨越国界的体育界最大的NGO,它能够超越具体国家的民族利益和意识形态偏见,排除各种政治干扰,通过体育竞技和交流促进各国人民的友谊与和平。此外如大赦国际、世界自然基金会、无国界卫生组织、罗马俱乐部、世界经济论坛、世界旅游组织等等都在国际舞台上发挥着重要作用。近年来,在人权、核裁军、区域冲突等和平与安全领域也可以看到NGO活跃的身影。

  八成NGO出自西方社会

  国际NGO发展还存在严重的不均衡状态。截至2005年的统计,目前世界上享有联合国经社理事会咨商地位的2719NGO,发达国家占70%,而发展中国家仅占30%;与联合国新闻部保持着“正式”关系的近2,000NGO中,发展中国家仅占16%。在大多数联合国会议上,至少80%以上的NGO与会者来自发达国家,穷国的声音很难被国际社会听到,发展中国家的利益不能得到平衡和充分的保护。

  发达国家的NGO不仅数量多,而且机构完备、规模庞大、资金雄厚、人才济济,熟悉国际问题和国际组织的工作程序,能够对国际组织的议程设置乃至最终决策施加很大影响,更擅长在外围制造舆论、推波助澜,诋毁发展中国家的政治形象。无论是联合国系统举行的NGO活动,还是国际性NGO倡议活动;无论是全球反全球化运动,还是反战反美示威游行,西方发达国家的NGO都起着决定性主导作用。

  发展中国家的NGO近年来虽然发展较快,但规模小、力量弱,缺乏人才和经验,对国际活动的参与和政治影响非常有限,并且有的NGO由于依赖于西方NGO的资助,最终难免受制于人,或者经常会出现“跟风”的现象,做出损害本国利益的事情。如印度,上世纪九十年代,NGO经费的90%来自国外,外国政府和NGO对印度NGO的援助相当于外国对印度官方援助的25%。

  NGO不仅存在严重的不对称,而且还难以做到真正的出污泥而不染,很多NGO都带有较强的意识形态偏见和一定的政治利益,有的被西方利用来作为对外渗透、干预和扩张的工具。美国研究NGO的著名学者莱斯特.M.萨拉蒙认为,苏东地区存在于政党之外的政治与社会组织在1989年苏东剧变中起了非常重要的作用。美国总统布什也曾自豪地宣称,美国的NGO“在自己存在的20年时间里,曾经在100多个国家的民主变革斗争前沿努力工作”。

  “拉萨事件”中的NGO影子

  西方利用NGO对发展中国家进行渗透主要有三大手段。

  一是资助发展中国家的各种NGO来施加政治影响。从二十世纪七十年代开始,西方国家越来越多地开始把援助对象从受援国政府转向各种NGO或个人,目的是通过援助直接与受援国百姓打交道,了解情况,收集信息,施加政治影响。如1993年到2003年,美国用于帮助独联体国家进行“民主改革”的90亿美元专项援助,其中3/4都提供给这些国家的企业、NGO和独立媒体。

  近来,西方为了消除被援助国政府和民众对西方政府直接援助的反感,开始越来越通过首先资助西方NGO,然后通过西方NGO来资助发展中国家NGO的间接渠道来实现西方对外渗透的目的。如在乌克兰“橙色革命”中,美国国务院公开承认,为推动“民主进程”,曾花费6500万美元资助美国的卡内基基金会、国际发展基金会和美共和党所属的国际共和协会以及民主党下属的国际民主协会、人权论坛等NGO,通过这些NGO参与了幕后决策和宣传。

  二是利用NGO的渠道进行软性渗透。西方通过各种NGO,以所谓人道主义救援、维护人权、推广民主进程、维护宗教自由和新闻自由等各种借口,对发展中国家进行渗透,培植亲西方的代理人。

  1999年由美国政府资助的民主党对外活动组织就曾邀请20多个塞尔维亚反对派领导人齐聚布达佩斯,商讨团结一致推翻米洛舍维奇的方案。随后美国和北约发动了科索沃战争,推翻了米洛舍维奇的统治。

  20028月,美在发动伊拉克战争前,启动了一项总额达660万美元的非政府资助计划,名义上是资助各种非政府在伊拉克境内及其周边地区进行人道主义救援,实际上是利用NGO帮助美国收集情报,为其打击伊拉克提供便利。

  2004年,NGO成为西方在前苏东地区推动颜色革命的急先锋。2005518,美国总统布什发表讲话时公开承认,美国在阿富汗和伊拉克推行“民主”,进行政权更迭,几乎耗费了3000亿美元资金,而在其它许多国家推动“颜色革命”,仅仅花费了不足46亿美元资金。

  最近发生的拉萨事件背后也有西方资助的“藏青会”等各种反华NGO进行渗透的影子。根据美国国家民主基金会自身公布的数据,2002年至2006年,该基金会向达赖集团提供了135.77万美元的专项资金援助。今年227(即拉萨骚乱发生前半个月),达赖集团的“九..三运动”还向该基金会紧急申请资金,以作为“活动家们应对危险时期的资金”。而该基金会是由美国国会通过法案成立的,资金几乎全部来源于政府拨款。

  三是通过NGO控制或影响舆论,为西方实现渗透和演变服务。西方国家一方面支持本国的电台、报刊和电视台走向国际,在发展中国家“落地生根”,树立“公信力”;另一方面,以新闻自由等为幌子不断压发展中国家开放媒体管制,资助发展中国家创立所谓的“独立”电台、电视台和报刊。

  在西方资助下,中东欧和中亚多数国家都允许西方的电台和电视台落地或成立各种“独立”媒体,在格鲁吉亚和乌克兰“颜色革命”中,许多选民投票支持亲西方人士上台,正是西方媒体在当地发挥影响力的结果。

  西方也一直不断向中国施压,要求效仿前苏东地区开放媒体管制,但一直没有得逞。因此,在此次拉萨事件中,中国媒体没有受西方媒体误导,坚持客观公正报道整个事件过程。西方的CNNBBCZDF等主流媒体只好赤膊上阵,亲自充当西方对华演变的急先锋。

  一些NGO曾经在西方推动苏东剧变和“颜色革命”中扮演了急先锋作用。但随着“颜色革命”的偃旗息鼓和中国作为世界上最大的社会主义国家的快速崛起,西方开始把主要矛头瞄准中国,西方利用NGO对发展中国家和前苏东地区渗透扩张的手段做法也必然会应用到中国,而且可能还有过之而无不及。这种趋势已经在拉萨事件中露出了苗头。

来源:星岛环球网 2008-06-06 

 

【基层政权和社区建设】

 

农村黑恶势力和基层政权退化

于建嵘

《农民有组织抗争及其政治风险》发表后,我本无意在近期就相关问题再发表意见。但由于新闻媒体、学术界和执政者的关注,文中所陈述的事实和某些观点被赋予了超越学术探讨的社会意义,成为了“公众问题”。在这种情况下,对有关问题提供更多的证据并作出更加明确的解释就成为了任何有责任的研究者必须做的事情。这其中,首先要回答的就是,农村黑恶势力侵入基层政权等重要问题。

一、农村治理性危机的主要标志

我之所以认为中国农村出现了严重的治理性危机,主要依据有三个方面:其一,近十年来,全国乡镇政府普遍出现了财政危机,目前全国65%的乡镇共负债达3200多亿元,其中以中西部欠发达地区最为严重,这些乡镇还债能力低下,致使负债仍在不断增长,濒临破产的经济状况已严重地制约了乡镇政权的施政能力。其二,广大农村特别是中部地区发生了一系列农民针对基层政权的集体抗争活动,这些事件不仅快速增长,组织化程度也迅速提高,规模越来越大,对抗性日益增强,暴力化趋势普遍蔓延。其三,部分农村基层政权和基层组织出现了黑恶化,乡村干部为完成各种“任务”假借地痞流氓之手恫吓和强迫农民成为了一种习以为常的“工作方法”,恶霸和地头蛇控制农村基层组织的情况已十分严重,黑恶势力进入县乡政权直接掌握国家权力也屡见不鲜。

应该说,这三个方面是相互联系的,在很大程度上互为因果,都集中地表明了国家基层政权合法性正在逐渐丧失和社会控制能力的降低。但是,它们所表明问题的性质又有一定的区别。其中,乡镇财政危机表明的是农村经济发展状况、国家财政体制和税收政策、乡镇政权汲取资源的能力及财政开支等方面存在的问题,它是一个经济问题,但更主要的是一个政治问题;农民有组织抗争作为转型期社会冲突的表现形式,表明的是农村政治秩序的稳定状况,它可以破坏社会的稳定性,也可以作为一定时期内各种利益关系的外部化,具有结构的可控性,特别是对“能够容纳冲突的开放社会”而言,“能够从冲突中得到封闭、专制的社会所难以得到的益处”;而基层政权的黑恶化则表明国家机体发生了病变,这种病变不仅仅是国家政权出现了功能性异化,而更严重的是一种结构性退化。甚至可以说,如果黑恶势力侵入基层政权,是制度性的原因在起主导作用的话,就标志着国家政权出现了严重的政治危机。对此,美国历史学家杜赞奇曾经有过探讨。他在研究民国时期乡村政治状况时就发现,随着地方乡绅从传统的乡村自治中退出,农村政治领域出现了真空,地方恶势力就进入到了乡村政治之中。这些地头蛇、恶霸、行霸、地痞、无赖等为非作歹之徒与地方政府的官员结成同盟,一方面,他们帮助地方政府盘剥农民,为国家搜刮资源,似乎是强化了国家能力。但是另一方面,他们也利用与政府的联姻以为国家征收税费为名中饱私囊、横行乡里、欺压良善,造成国家政治经济资源的流失。他们对地方政府官员有极大的腐蚀作用,许多地方政府官员逐渐放弃了原有的政治角色,蜕变成身着官服的恶势力,不是管理服务农民,而是渔肉农民。杜赞奇把这种国家能力貌似增强实则衰退的矛盾现象称为“内卷化”即国家退化。政权的“内卷化”虽然在短期内给中央政府提供了较多的税款,表面上增强了国家汲取资源的能力,但事实上是从结构上架空了中央政府,使中央政府失去了对地方政府的有效控制,连带丧失对于农村税源的有效控制,并最终丧失对农村社会的控制能力。其结果就是在农村社会中造成了极大的民怨,客观上为中国共产党领导的暴力夺取政权预备了土壤。

共产党在夺取政权后,沿袭战争时期的经验和做法,重构了农村治理体制:其一,扶植原来农村社会处于弱势的贫苦大众,并着力改造那些虽属社会无赖但却并没有罪恶的人物,让他们以旧政权受害者的身份进入新体制,而成为了农村社会的主流;其二,彻底摧毁原来强势人物和宗族势力相结合的农村社会控制体系,防范游离国家体制之外的力量存在,将整个社会秩序纳入到国家的强控制之下,在农村建立了系统的基层政权。虽然,它的实际效能和历史性后果一直是学者们争论的问题,但有一点则是大多数研究者都肯定的,这就是那些直接挑战国家法定秩序的社会黑恶势力失去了公开和大范围生存的空间。就是在“文化大革命”这样的民族大灾难时期,地痞和恶棍这些沉渣泛起,但其存在和发挥作用的方式与当时国家政治状况相一致,他们以各种身份进入国家政权体制并被执政者所认可甚至利用。

然而,改革开放以来,在农村经济有了一定的发展,农村政治也因推行了村民自治这一“草根民主”被许多主流媒体和学者认为出现了“民主盛世”之时,一些农村地区的政治治理却发生了令人惊悚的退化现象。在增强国家能力的旗号下,各级政府对于农民经济资源的索取能力确实是增强了。但是,在资源提取增加的同时,中央政府丧失了有效的政治管制能力。理应是中央政府代理人的乡镇政府官员,反斥中央减轻农民负担的文件为“黑文件”,甚至轻蔑地斥之为“狗屁”。为了榨取农民的血汗以自养自肥,乡镇官员置国家长治久安于不顾,豢养纵容社会上的黑恶势力,并给他们披上“执法队”、“工作组”的合法外衣。这些黑恶势力漠视法纪、耍蛮使横、为非作歹、欺压百姓。他们或欺行霸市,强买强卖;或敲诈勒索,不劳而获;或寻衅滋事,打架斗殴;或丧尽天良,残害无辜,甚至要挟政府,对抗法律,已到了为所欲为的地步。更为严重的是,他们有的还通过各种方式和手段侵入到了农村基层政权,成为了农村治理体制中的组成部分,他们凭借基层政权和打手们的力量,成为了可以公开挑战国家法律权威的一方霸主,其结果是“民怨沸腾”而导致国本动摇。近年来,各地公开揭露的许多案例,真可谓触目惊心。

山东省微山县留庄乡李修文,被称为“东霸天”。他不仅是村党支部书记还被聘为乡经委副主任。他利用这些合法的外衣和职权,聚集一批地痞流氓,并将乡建筑公司变成了他数十名打手的大本营,进而霸占集体湖地1000余亩,鱼塘数十个,大型造船厂、砖厂、码头各一座,被他欺骗、赖账的企业、商家、店铺不计其数。他公开声称,留庄的天、地、水都是他的。在这里他真是无恶不作。

湖南省湘潭市雨湖区先锋乡赵修果,被称为“南霸天”。他通过不正当的手段当选为村主任后,营私结党,排斥异己,先后五任村支部书记被迫辞职,致使该村基层党组织长期处于瘫痪状态。赵为保住自己的“宝座”,在换届选举中私拉私买选票,暗中操纵选举。他还通过欺上瞒下、虚报浮夸等手段,混得了区、乡两级人大代表的“光环”,成为了有多种合法外衣而作恶多端的一方霸主。

河南省许昌市魏都区七里店乡的吴国彦,被称为“西霸天”。此人1985年因为打架故意伤害他人被劳教3年,1989年吴国彦劳教出来后,和黑帮头子关系密切。他1993年当上吴庄村第五村民组组长,1995年当上村治保主任,1996年入党,1997年底当上村支部书记,并成为了七里店乡和魏都区两级人大代表。他在吴庄得势后,巧取豪夺,因怕问题败露,竟然勾结黑恶分子,雇凶伤人。

抚顺市东部红透山区的刘景山,被称为“北霸天”。这个区盛产铜,党政部门设置以矿山为主而建立,全区由红透山铜矿和一镇三村组成。刘景山是从铜矿提升区党支部书记兼区长。为了掌握更大的权力,获取更多的不义之财,他利用手中的权力网罗了20多名地痞流氓、“两劳”释放人员和惯盗、亡命徒,成立了一个“十三太保”黑帮,由他做帮主,为其篡权、贪污、统治矿山“保驾护航”,并直接插手矿山和政府的政务,诸如交通事故、打架伤人、经济纠纷之类事端,都得由这个流氓集团裁决处理,甚至工商、税务部门也以30%的提成委托这个流氓集团收取税费。 

河南省虞县利民镇的何长利,被称为“中霸天”。在19935月镇人大换届选举时,由何长利的十几个拜把子成员上下活动,将素有劣迹的何推举为利民镇的副镇长。之后,何长利又利用手中的权力,将其亲信安插在镇司法所任所长,镇上七个基层支部中有五个支部书记、十个镇企业中有七个负责人是“他们的人”,成为了典型的黑恶势力的“土围子”。

这些“霸天们”的存在,充分说明了农村黑恶势力侵入到基层政权已经是一个不可否认的事实。由于这一问题具有十分大的社会危害性,已引起了当政者的重视。近年来在打黑除恶的专项斗争中,当政者运用专政机器对黑恶势力进行了集中打击和整治,取得了一定的效果。然而,迄今为止,执政者和学术界都没有从政权退化和政权建设这一高度来认识和研究这一问题,因此,许多整治措施只能是治标之策。

为了研究现阶段黑恶势力侵入农村基层政权的状况和特点、方式和手段、原因和危害,我对湘南地区农村黑恶势力状况进行过考察,并重点调查了湘南某市40个被司法机关确定为黑恶势力控制的村的有关情况。通过这些考察和研究,我得出的基本结论是,目前黑恶势力侵入农村基层政权的情况已十分严重且具有体制性原因,如果不进行农村政治体制改革而顺其发展下去,将会产生灾难性的政治后果。

二、农村黑恶势力侵入基层政权的方式和原因

如果从黑恶势力侵入国家政权的路径来分析,可以概括为两种基本模式,即官员的黑恶化和黑恶势力的官员化。官员的黑恶化是指党政官员向黑恶势力蜕变,这种蜕变不仅表现为他们作为黑恶势力的背景而存在,而且还表现为他们的施政行为在方式和性质上已具有黑恶势力的基本特征。而黑恶势力的官员化则主要是指一些黑恶势力的代表人物通过各种手段和途径进入体制内获取合法外衣,并运用手中掌握的国家权力从事罪恶勾当。就目前我国农村而言,西部地区主要是官员的黑恶化,东部地区更多的是黑恶势力的官员化,中部地区两种情况同样突出。根据我在湘南的调查,目前黑恶势力侵入农村基层政权在方式和手段上主要有如下四种情况。

第一,乡镇领导的“引狼入室”。

乡镇领导容忍甚至纵使黑恶势力利用“合法的政权”,是目前黑恶势力侵入农村政治领域最显著的特征之一。如果从乡镇领导的主观愿望来说,主要有“以黑治黑”、“以黑治良”、“同流合污”等三种情况。所谓“以黑治黑”是指乡镇领导企图用黑恶势力来整治已经混乱的社会治安。在一些地方,特别是县市交界地,有些乡镇党政面对已经存在的黑恶势力,不是主动地依法进行整治,而是企图采取扶持其中的一些黑恶势力来对付另一些黑恶势力。比如某镇属于县与县的结合部,历来社会治安比较乱,这个镇领导就启用了三个在当地有黑恶势力背景的人分别担任该地三个村的党支部书记或村主任。这些人掌握了村级组织后,更加有恃无恐,购置枪支,组织当地的黑恶势力与外县的黑恶势力进行多次械斗,并发生了多起致人死伤的刑事案件。其中一个村的杨某本是当地黑恶势力的“大哥大”,是多起社会治安案件的制造者。可当地党政不仅不对他进行打击,反而希望运用其在当地黑恶势力的影响来“维护社会治安”。于是,任命他为村党支部书记兼村主任。可他掌握村基层组织后,就利用村党支部和村委会的名义,强迫村民出钱,非法购置枪支,制造了土炮等进攻性武器,将村基层组织变成了杨某及黑恶势力的黑据点。所谓“以黑治良”,主要是指某些乡镇党政在利益的驱动下,企图借助社会黑恶势力从农民手中收取各种税费和罚款,于是采用“恶人治村”策略,将那些素有劣迹的村霸扶持到村级组织中,并作为这些黑恶势力的“保护伞”。比如某镇领导为了征收农民欠交的税费,就启用了当地“狠人”尹某做村支书,此人素有劣迹,是当地有名的恶霸,对村民动不动就是打骂,先后殴打干部和群众数十人,村民畏之如虎狼,敢怒不敢言。村民们选出来的村主任也必须对他言听计从。由于他能采取非法手段强迫农民交纳各种不合理的税费,镇里就多次封他为优秀党支部书记,而对村民的各种控诉不仅置之不理,而且还将这些告状村民视为刁民予以打击。他在担任村支书的短短几年里,就利用手中职权贪污、挪用、侵占公款数万元,甚至还用村里的名义贷款为自己赌博、嫖宿。所谓“同流合污”则是指那些腐败的乡镇干部的玩忽职守、收受贿赂、不负责任、与黑恶势力互相利用,狼狈为奸。某镇党委书记是一个酒色贪婪之徒,为了打击和报复那些向上级和新闻媒体控告其违法犯罪行为的群众和干部,就与当地的黑恶势力勾结在一起,利用地痞和无赖组织所谓的“联防队”充当其打手专事镇压不服的干部和群众,并论功行赏地将多名打手安排到乡镇有关部门,其中有两名打手担任了各自村的村支部书记和村委会主任。

特别值得注意的是,乡镇领导“引狼入室”的一个重要方式就是直接任命那些被他们认可的黑恶势力代表人物为农村党支部书记,成为村级组织“三主干”的一把手。在我调查的这40个因黑恶势力侵入而失控的村中,就有14位村党支部书记因此而被依法查处。其中有一位姓李的村民,曾经因盗窃案被刑事拘留过,但他并不思改过,“老子大牢都进了,还怕什么?”成为了他的口头禅。加上他做事心狠手辣,身边也就有了一些混混,在当地成了谁见谁怕的角色,是典型的黑恶势力。可一些乡镇领导在“利用一切可利用的力量”的口号下,“以改革的精神”启用他来管制村务,在此人还不是党员的情况下,先直接任命他为该村“党政联席会议”的负责人,并不按照党章规定强行发展该人入党并很快任命他为村党支部书记。此人掌握村权力后,通过各种野蛮手段压榨农民,因能完成乡镇的各种税费任务而成为了各种“先进”的同时,实际上将执政党的基层组织变成了黑恶势力的大本营。据了解,农村党组织之所以成为了黑恶势力侵入基层政权的通道,与现行的农村制度安排是相联系的。因为,现在农村普遍实行村民自治,村委会主任需要选举,虽然这些选举较容易被控制,但终究要履行一些法定程序,而根据党章规定,村支部书记是可以由上级党组织通过任命的方式产生的,这样就为乡镇控制村级组织提供了制度上的空间;同时,在“村三主干”中,村支部书记是“老大”,掌握着村级组织的主要权力,村中的重要事务都得听村支部书记的。因此,任命“老大”就更有利于直接控制村级组织。

出现乡镇领导“引狼入室”的现象,虽然与个别领导人的素质相关,但更主要的原因则是体制性的。这主要有如下几个方面:1、掠夺性财政体制所形成的官民之间直接的利益冲突。我曾经用“掠夺性政府”来表述目前农村基层政权出现的只求索取而不为民谋福的功能性异化。事实上,基层政权这种异化有着很深刻的制度根源,这其中最主要的就是长期以来国家在“工业化”和“现代化”的旗号下对农村采取的掠夺性政策。这种掠夺性政策突出的表现在国家的财政制度安排上。近十多年来所进行的财税体制改革,使地方政府特别是县乡两级政权,成为了具有独立利益的政治经济主体。可在财力安排上,国家和省市不仅垄断了主要的税源,而且还采用“国税不足地税补,地税不足财政补”等手段,以确保中央和省市财政。其后果就是造成了县乡地方财政普遍困难,特别在中部地区一些依靠农业税费维持运转的乡镇财政更是濒临破产。这些地方政府不仅无能力兴政,就连乡镇干部的工资也没有办法发放。于是,上级政府就以“给政策”的名义把官僚体制多年恶性膨胀的后果强栽在农民的头上,让冗员庸吏把他们手中的权力变成掠夺农民以自存自肥的手段。这种公然背弃现代科层制政府的基本架构、类似封建王朝时期的畜民作法,把本应当由政府财政完全支持并从而由政府完全控制的地方政府公务员变成了必须搜刮民脂民膏才能生存(姑不论自肥)的“税吏”。据湖南省有关部门1999年调查,当时全省2000多个乡镇,平均每个乡镇财政供养人员达448人,负债面85.4%,全省乡镇共负债85.4亿元,每个乡镇平均负债363万元,最多的达5111万元。这些年撤乡并镇,乡镇在数量上有所减少,可人员和债务却并没有减少,有的反而有所增加。如此的财政状况,寻租以得自养并自肥就成为了许多乡镇干部的必然选择。2、压力体制下的干部制度造成的监督失效。压力体制下的干部制度并不具有真正积极意义的激励机制。这一点在乡镇干部问题上表现得更为突出。他们作为国家最基层行政组织的成员,许多工作诸如计划生育、社会治安、税费征收等等都是上级政府规定的可以实行“一票否决”的硬任务,可他们并没有在这种“政治承包”中获得相应的政治激励,由于其人数众多,素质相对较低,其向上升迁的路径和机会也就十分有限。在缺乏合理激励机制的情况下,乡镇干部的行为具有明显的短期性和获利性。乡镇干部利用公共资源来谋取私人利益的行为也较为普遍。特别是乡镇干部在村级组织和村民面前直接代表着国家,其行为具有极大的权威性。由于政府作为权力资源的垄断机构这一特殊地位,使得官员们可以动用政治权力资源对经济活动进行行政干预和强制。而政治权力的膨胀在利益驱动之下,又演化为官员们超越政府的职责范围,进一步制造垄断或行政管制。因此,在许多情况下,乡镇干部就只执行约民的政策,即最终落实到农民头上的中央政策,例如税费和计划生育;但是对于约官的中央政策,即最终落实到官员自身的政策,例如限制农民负担、反对腐败、推进基层民主,乡镇党政则既有动力也有能力对中央政府阳奉阴违。目前很多地方政府,既不是中央的地方政府,也不是人民的地方政府,而只是地方官员的政府。也就是说,目前的制度安排赋予了农村基层政权一定的自利目标,而为了实现这种自利目标对公共目标的替代,只得将国家权力私有化,农村基层政权由公共权力机关变成了代理人控制的掠夺性政府。3、社会不公和腐败现象使传统的政治动员手段失灵。长期以来,政治动员是共产党和政府管制农村社会最重要的手段。但随着基层政府与农民利益的对抗,特别是社会不公和腐败现象日益严重,这种动员的效力也因农民的抵制正在逐渐消失。而在目前中国这样自上而下的压力体制下,农村基层政权为了完成上级分派的各项任务并解决其本身的生存困境,就不得不采用强化政权机器等手段来填补社会动员资源的缺失。这样,一方面政权机器因扩张而恶性膨胀,另一方面又使政权趋于暴力化。扩张了的政权机器为了获得维护其运转的资源就会展开新的掠夺,而为了实现这样的掠夺,又需要借助暴力。从国家层面来说,为了节制基层政权对农民的掠夺行为,制定了许多相关的规定。而为了规避国家的这些规定,一些乡镇领导就企图利用黑恶势力来进一步强化其强势地位。

第二,强权控制的“民主选举”。

黑恶势力通过村委会的“民主选举”控制农村基层政权,是目前黑恶势力侵入农村政治领域的另一个特征。在我调查的这40个黑恶势力控制的村中,有近20名村主任因涉黑而被查处。这些村主任大部分是在实行村委会选举中,通过“民主选举”而窃取权力的。从形式上来说,他们控制村级组织有着一定的“合法性”,即是按照《村民委员会组织法》通过“合法选举”而进入村委会的。

社会上的黑恶势力之所以能通过“民主选举”的方式而“合法”地窃取村级基层政权,原因是多方面的,其中主要有:1、这些地方的选举并不是真正“民主”的,而是由乡镇领导“主导”或黑恶势力控制的假民主,选举的结果不能体现多数人的意志。如某村康某本是村中一地痞,利用村委会选举之机,通过给镇干部送礼和动用黑恶势力来控制村委会选举,窃取了村主任一职。他掌握村委会权力后,就为非作歹,将村委会的财力和人力用于其黑帮的发展上,致使村基层组织失控。他为了从当地铅锌矿获利,遂纠集地痞地霸打砸矿上车辆的专用变压器,致使矿山停工,造成很大的经济损失,最终被依法判处有期徒刑一年半。2、选举虽然实现了“形式”上的民主,但由于家族势力等因素的影响,这种“民主”体现的“多数人”的意志,并不能形成正常的社区性力量。农村家族势力对乡村选举的影响是客观存在的。在一般的情况下,其影响会受到国家法律和社区公共利益等方面的制约。然而,一旦家族势力与黑恶势力结合在一起,这种“形式”上的“民主”就会成为黑恶势力控制农村基层政权的“合法”武器。某村李氏宗族利用宗族势力控制了村委会的选举,并“成功”地将本族的利益代表者李某“民主”地选为了村委会主任。李某在控制村委会后,利用合法的身份,以社会联防为名非法购买了火药枪20多支,以加强本族的“打击力”,对不听话的外族村民动辄以暴力相加,对峙械斗,将基层政权变成了与家族势力结合在一起的犯罪组织。某村阳某的情况更为典型。这个村村民以阳姓为主,在进行村委会选举时,阳姓家族公开提出要以家族利益为重,首先由其家族人员开会推荐了阳某为村委会主任候选人,并要求全族人员必须投其的票,否则要以族规处置。而阳某当选后,为了摆脱党支部的控制,就利用其家族力量在村委会之外成立了以其为首的非法组织“村理事会”,直接组织社会黑恶势力进行各种违法犯罪活动。

通过“民主”的方式来使社区内的黑恶势力“合法化”或“政权化”,这是目前农村基层政权建设必须注意的问题。因为,在农村社区内,家族势力的客观存在,会使“大多数人”的意志并不一定体现社区正确的发展方向。许多大的家族,就是利用这种“多数人”的意志来“合法”地侵犯少数人的合法权益。因此,在目前农村民主政治的建设中,不仅要坚持少数服从多数的政治原则,而且还要建立保护少数人的合法权益的机制。这一点,对于生活在一定社区的村民来说,特别重要。因为这些属于少数的村民,并没有退出这一社区的可能性。当然,这些现象的出现,并不能否定村民自治和村委会选举的意义。但黑恶势力利用“民主选举”而合法地控制乡村社会的现象却是值得我们正视的。

第三,经济能人的“利益诱惑”。

通过经济上的诱惑来达到对农村基层政权组织的控制,是目前黑恶势力侵入农村政治领域的一个重要手段。农村改革开放后,在让一部分人先富起来的政策引导下,有许多农民通过自己的勤劳和努力而致富。这也在很大程度上改变了我国农村长期以来形成的社会行为评价体系及由此决定的权威结构。“财富”效应被提到了前所未有的地位。于是大批的“经济能人”因拥有了金钱的支配权而在乡村社会的影响力也变得越来越突出。大多数的“经济能人”利用这种影响力在为自己获得更多财富的同时,也在一定程度上带领群众发家致富或为社区的事务尽力。但也有少数的“经济能人”则由于“财富”的增加而成就了其政治野心,他们以改革开放为口号,以发展经济为借口,通过经济利益的诱惑,来实现对村级组织的控制,以获取更大的利益。如湘南某镇享有皮鞋之乡的美誉,因此,该镇企业办主任吴某,也就成了当地有名的“经济能人”。由于其有一定的经营管理能力,不仅深受镇党政领导的心爱,还得到了一些村级领导的拥护。此人以利益为引诱,通过手下的一大批打手和马仔,以黑社会的方法为镇某些领导或村干部“了难”,骗取信任,最后发展到直接控制镇政村务,并聚众斗殴,敲诈勒索,成为了当地的一大祸害,最后被劳动教养2年。我在调查中发现,黑恶势力以“经济能人”的面目控制农村基层政权,主要发生在一些城乡结合部。由于这些地方处在城镇化进程中,农村的土地资源往往可以变成实实在在的金钱。而为了控制这些经济资源,那些通过各种非法手段完成了所谓的“原始资本”积累的“经济能人”,就会以发展本地经济为名,以“投资”或“捐赠”等手段来诱惑一些乡镇领导和群众,获取政治资本,并通过各种途径侵入农村基层政权。他们在控制农村基层政权后,会充分利用合法政权的政治资源,并通过金钱开路等手段,来保护和发展其黑恶势力,成为了一些有政治身份和经济实力的“大老板”、“社会名流”和黑社会的“大哥大”等多料角色。

这些“经济能人”控制乡政村务的主要方式有:1、直接出面,争夺乡村控制权。有些“经济能人”在乡村换届选举时,以金钱为诱饵,大搞非法活动,直接出面“竞选”村委会干部。由于拥有金钱支配权,并以“致富带头人”的身份出现,容易得到乡镇干部的支持,也容易在群众中获得认可,为他们掌握乡村政权提供了“合法”的外衣。他们中有的还被宣传成改革开放的典型。2、控制村里重大事项的决策权。这些“经济能人”侵入农村基层政权的主要手法是通过腐蚀乡镇领导和村级干部,并逐渐架空村级组织,使其成为“影子”政权。他们有的则利用黑恶势力胁迫村级干部,有些村级领导为了获取私利,或者为了自保平安,而放弃了对村务的领导。这样他们实际上控制了村级组织,村中的大小事情都必须经他们表态才可以算数,合法选举的村干部就只能是他们的代言人。3、扶植黑恶势力掌握乡村权力。有些“经济能人”自己并不出面,而是把一些本来就是社会黑恶势力中的人物“举荐”进乡村领导岗位。再通过控制这些担任了乡村领导的“打手”或“马仔”来行使各种“权力”,“合法”地欺压群众,为他们的利益服务。

黑恶势力以“经济能人”的面目来实现对村级组织的控制,具有很大的欺骗性。他们一般以诸如“改革开放”和“发展经济”这些时髦外衣打扮自己,并在某些时期或阶段能促使地方经济的一定发展。因此,他们也往往会得到更大的权力,以掌握控制更多的经济资源。而一旦他们发展到一定的地步后,还会利用现代企业制度来装扮自己,将黑恶势力公司化,并通过对村级组织的“改制”全面控制农村的经济资源,将村级组织变成这些黑公司的附属,他们也成为身为董事长或总经理兼村支书或村主任的多料人物。有的甚至通过这样的公司直接“改制”乡镇政权。事实上,黑恶势力对农村基层政权的侵蚀也得益于他们用金钱编织出的那张庞大的关系网和保护伞。而他们把持农村基层政权、成为“党政干部”后,为了得到更大的保护就千方百计拉拢腐蚀更高级别的党政干部,寻求更大的“保护伞”。

第四,政治精英的“红黑蜕变”。

乡村干部由农村政治精英向黑恶势力蜕变,也是目前黑恶势力侵入农村政治领域的原因之一。在湘南某市这次被整治的村霸中,有许多曾经是当地的政治精英,他们在成为黑恶势力之前,是当地的村支书或村主任,有的还是人大代表或政协委员,曾经为农村的经济和社会发展做出过一定的贡献,也获得过各种荣誉。但在各种原因下,他们逐渐由“红”向“黑”蜕变,由农村政治精英变成了村霸或黑恶势力的组织者、保护人。某村支部书记陆某,担任村组干部多年,也为当地的经济和社会发展起到过许多积极作用,因此他成为了市政协委员,是当地有名的政治精英。但随着地位的上升,他逐渐将全村视为自己私有的领地,将村支部和村委会当成了自家的衙门,容不得任何反面意见。而为了对付那些不听话的村民他就开始聚集社会恶势力为己所用,最后成了黑社会团伙的保护人而被依法查处。某村村主任、镇人大代表陈某,从保护黑社会势力来欺压群众,发展到自己组织黑社会团伙,蜕变成了黑社会的“大哥大”。而某村村支书、县人大代表罗某,则因直接利用黑社会势力进行敲诈勒索,而被刑事处分。从已掌握的情况来看,这些从政治明星转变为黑社会团伙的保护人及其参与者的比例要大于前三种情况。

由农村政治精英向地方黑恶势力转化的原因是多方面的。其中主要有:1、腐化变质,以黑恶手段获利。在社会转型期,由于经济利益主导行为价值观得到普遍倡导,使得有些农村干部开始找不到自己的位置。由于村组干部的“合法权力”控制的经济资源有限,权力寻租难以满足他们的私欲。为了更好地获利,他们就采用一些非法手段来达到目的。这样,就在他们身边形成了一股黑恶势力,并逐渐将村级组织变成他们从事非法活动的掩蔽所。这些掌握了村级组织的政治精英们,就利用自己手中的权力,充当地方黑恶势力的保护伞。他们相互勾结、狼狈为奸,更有甚者,亦官亦黑,一身二任。2、错误地选择治理农村的方法。这些地方政治精英,面对日益紧张的党群关系,还不习惯用社区民主的办法来治理乡村,只看到了强权的一时之效。他们认为,支持和保护黑社会团伙对于治村是有好处的。因为这样村民就会怕自己,许多通过正常合法途径办不了的事,只要通过黑社会团伙出面,就容易多了。3、对村级干部缺乏必要的监督和评价制度。村级组织具有很强的地方性和非行政性。乡镇领导对于村级干部的管理表面上强性的,而实际上却是软性的。这在于村级干部的本土性使他们更容易获得家族势力或乡土社会势力的支持。而村级组织的非行政性则使乡镇领导一般很难改变村级干部的本土性特色。这样,乡镇干部在监督和评价村级干部时就往往以是否完成国家和乡镇的上交提留及计划生育任务为标准。从而势必对那些本地性的政治精英产生很大的依赖。因此,当这些政治精英发生蜕变时就不能得到及时有效的制约。

三、黑恶势力侵入基层政权的政治危害

黑恶势力对农村基层政权的侵入,导致国家基层政权出现严重的功能性变异和结构性退化,具有十分严重的社会危害性,如果不能被有效扼制,将产生灾难性的政治后果。

第一,从内部消解了体制的自我净化功能,加剧了国家权力的官员私有、基层干部的奢侈腐败、施政行为的暴力匪化。

一般来说,任何政治体制都有一定的自我净化功能,这种功能主要是依靠法律和制度来维护的。从本质上来讲,由于黑恶势力是一种反体制和反社会力量,其反体制性在于对国家现行的法律制度的破坏,其反社会性则在于它的行为违背了社会最基本的准则,所以,任何“合法政府”都不会许可这种力量的存在,都会利用国家专政工具对其进行打击。但是,黑恶势力是一种可以自己繁殖的恶性胚胎,具有极强的“生命力”,一旦与国家权力结合而侵入到国家政权之中,它就像人机体上生长出来的癌细胞,如果不能被彻底清除,就会从国家政权体制内产生出一种独立的对抗性力量,不仅从外围即社会方面使国家政权失去其存在的合法根据,而且能从内部扼制和消解国家机器所具有的自我净化功能,使政权机能发生质变而蜕变成为黑恶势力欺压民众的工具。

基层政权自我净化功能被黑恶势力所消解的政治后果十分严重。1、加剧了国家权力的官员私有。国家权力的官员私有,是我国农村政治领域中比较普遍存在的现象,其最主要的表现就是将国家权力作为官员个人或集体获取利益的工具。也就是说,由于缺乏必要的制约机制,乡镇政府在执行国家的政策时,完全可以将行政权力集团化,在具体的施政过程中,他们就会公权私用,借政府职责之名,行集团和个人利益之实,将乡镇政府变成掠夺的强权。而又由于乡镇干部依靠国家权力来收取税费以自养或自肥的状况具有一定的制度上的原因,所以,也就使这种国家权力的官员私有在一定的范围和程度上“合法”地存在。一旦黑恶势力掌握了农村基层政权,就会将这种“合法”性无限制地放大。特别是,黑恶势力从其特性来说具有一定的组织性、集团性和繁殖性,它可以通过某种方式整合一部分社会群体。因此,那些侵入基层政权的黑恶分子,往往在各级政权部门培植了一定的势力网络,有的还在一定的地域里建立起独立王国,显现出一种与国家体系并不兼容的亚社会组织系统。在这个系统里,国家权力成为了黑恶分子用来对抗国家法律、欺压民众、巧取豪夺的工具。从这种意义上来说,农村基层政权所出现的国家权力的官员私有,既是黑恶势力侵入农村基层政权的原因,又是结果。从原因方面来说,压力体制下的基层官员为了保持已私有的权力,就需要利用政权外的黑恶势力;从结果方面来说,黑恶势力所具有的行为特征又进一步促使了国家权力的官员私有,并将这种私有化权力扩张成为一种黑恶势力的组织性需求。2、加剧了基层干部的奢侈腐败。许多事实表明,农村黑恶势力盛行与基层政府官员的腐败具有强相关性。如果我们研究乡镇债务状况就会发现,许多乡镇债务的主要债主就是乡镇干部。这其中有由于乡镇财政困难而拖欠的工资和福利,但更多的则是由乡镇干部自己借贷给乡镇政府的。这些借贷的原因较为复杂,有的是为了完成上级政府的税费,有的则是搞所谓的乡镇企业筹资,有的则是借贷消费。乡镇干部之所以敢于将自己的钱借贷给乡镇政府,一个重要的原因就是,他们完全可以利用自己手中掌握的权力,通过各种手段将这些债务转嫁到农民个人身上,使乡镇财政债务的身份个人化。而一旦他们通过所谓的“正常”方式不能从农民手中收到税费之时,他们就会与农村黑恶势力勾结。而黑恶势力的侵入,又进一步加剧了官员的奢侈腐败。有些基层干部因为傍上了黑道人物,自认为没有人再敢对自己的腐败行为提出批评或控告,就更加无法无天,或贪污受贿、或巧取豪夺、或欺压民众,成了群众痛恨的腐败分子。更为可怕的是,有些基层干部并不认为自己与黑恶势力勾结是件可耻的事情。在湘南调查时,有一位年轻的现任副镇长就非常自豪地对我说:“在我这里只要不杀人放火,嫖娼赌博都可以。许多事情白道搞不定,我可以用黑道来了难”。而这些黑道人物之所以愿意帮干部“了难”,其原因是这些干部会对他们的为非作歹行为睁一只眼闭一只眼,有时甚至是同流合污。3、加剧施政行为的暴力匪化。黑恶势力在行为上的一个显著特征就是暴力化,而这种暴力是国家法律明令禁止的。然而,随着农村各种利益冲突的加剧,干群关系就更加趋于紧张,特别是当黑恶势力掌握了乡村权力之后,暴力施政现象就因披上了“合法外衣”而更为突出。湘南农民控告最多的就是基层政府在征收税费和实行计划生育时使用暴力,其中又以计划生育问题更为严重。由于计划生育作为一项基本国策,对基层党政往往实行“一票否决”和“政治承包”。因此,一些基层党政就采取诸如重罚、抄家、限制人身自由、强行手术、近亲连坐等“非常手段”来对待和处理那些超生的村民。而要运用这些“非常手段”就需要社会黑恶势力这些“非常之人”。而只要没有因此发生死人或群体性事件,上级党政对这些“非常手段”虽不公开支持,但在行为上还是默许的。农民控告党政干部在计划生育问题上勾结社会黑恶势力“公然使暴”的案件一般也就很难得到处理。可事实上,这种借口“国策”而暴力施政的行为,不仅不能搞好计划生育,反而为基层党政和社会黑恶势力提供了掠夺农民的方便之门。现在一些乡镇政府和村级组织在计划生育上就是采取“放水养鱼”的办法来获取利益,即或与那些想超生的农民谈好罚款等条件让其超生;或对那些超生农民采取放任“政策”,等超生后再强行罚款;有的乡镇甚至还专门下达超生罚款指标,迫使村干部去动员那些不想违反计划生育政策的村民超生。由于这种“放水养鱼”的行为有国家权力及黑恶势力作为后盾,也就很容易达到目的。

第二、加深了农村基层政权的合法性危机,社会控制能力和动员能力正在逐渐丧失。

近十年来,我国农民对国家政权的信任危机和认同性危机在迅速加剧并出现了许多新的情况。1、从对具体工作人员的质疑发展到对政权体制的不满。很长一个时期,基于传统教育等原因,农民的社会不满一般只针对具体的工作人员,他们将农村出现的许多问题归结为县乡党政工作人员的腐败无能。但随着黑恶势力对农村基层政权的侵入,基层政权也就出现了功能性异化,在很大程度上它不仅不能为农民提供必要的公共产品和服务,反而成为了专向农民收取税费并进行乱摊乱派的暴力机器。这样,农民就不再将农村基层政权与个别工作人员区分开来,而将整个基层政权视为“敌人”。我在调查时,经常有农民问,那些利用黑社会来打击农民的政府还是不是人民的政府,还是不是共产党的政府,还是不是中央的政府。许多农民称这样的政府干部就是土匪,有的还称之为侵略者。某乡农民在联名上访信中就说:“我XX乡组织残渣余孽地痞,集中人马,穿着假武警服装,横行村组,扬威耀武、代理乡村收取各种摊派钱粮,冒充政法公安领导,对农民实行野蛮手段,大肆敲诈勒索财物,还巧立名目,过于加重农民负担,交纳不完者,采用逼、骂、打、捆、关押另加罚款。全乡有三十多人被用汽车装运到全乡、村、组挂牌子作为不法分子游行示众,最后不得不从信用社借贷抵上交,搞得全乡人心不安,造成男的外逃,女的流落他乡。其形势就像日本强盗侵略时一模一样”。2、对法律的正义性和公正性表示怀疑。“合法性作为对统治权力的承认”是靠法律制度来保证的,司法公正是合法性的重要标志。而黑恶势力对国家政权的侵蚀最为直接的就是对司法公正的否定。或者是黑恶势力利用国家政法部门某些人的保护来作恶犯科,或者是国家政法部门的某些人假借黑恶势力来了难获利。这样的事实的客观存在,对民众的法律观念影响极大。有些农民就用“官黑一伙”、“警匪一家”来表示对国家法律制度的绝望。3、合法性危机的对象在加速上移。十年前农民一般只是质疑村级组织和村干部的非法行为,还将希望寄予县乡政府,而现在许多农民认为县乡政府已经是“乌天黑地”,是农民灾难的制造者,有的农民将省级政权视为农民灾难之源。虽然现在许多农民还将希望寄予中央政府,但对中央政府有没有能力处理好这些事情表示怀疑。他们比较典型的说法是:“现在的中央领导的心还是好的,还是想让老百姓过好日子的。可天高皇帝远,下面的人不听,中央也没有办法。如果有办法的话,为什么发了那么多关于减轻农民负担的文件县乡政府和干部理都不都理,还说是狗屁文件?”

农民对基层政权乃至整个国家机器的不信任,政权合法性认同危机的加深,直接的后果就是国家的社会控制和动员能力下降。1、社会控制能力下降,社会治安形势严峻。基层官员的作威作福和黑恶势力横行霸道,本来就是对社会治安秩序的公然挑战,许多社会治安案件正是他们的所作所为。而它们的联姻形成的畸形关系所引发的合法性危机,使农村的社会治安形势更为严峻。在湘南就发生了多起农民采取非法手段来对付乡村干部的事件。比如,前不久在湘南某村发生的唐某爆炸案就是一起较典型的案件。唐某本是一个老实的农民,因不满村主任乱收费和乱罚款而发生冲突,在多次上访和申诉得不到处理的情况下购买了炸药,并在村主任家门口安设爆炸装置,导致他人无辜因爆炸受重伤,唐某也因爆炸罪判处了死刑缓期执行。唐某在为自己的辩护时一再强调的就是村主任是社会的黑恶势力,而且得到了乡镇有关领导的支持,同这些黑社会的人根本没有道理可讲,只有采取这种手段搞个鱼死网破。这种“以暴制暴”的恶性案件从另一个方面反映了农民对社会法制的失望。2、农民群体性抗争事件增加。对这个问题我已在相关论文中有过详细的分析,这里需要强调的一点就是,农民有组织抗争在很大程度上是农村社会的权威结构发生了裂变时所出现的一种政治现象。也就是说,由于县乡政府与农民之间直接的利益冲突,当国家正式制度无法满足农民的利益需求时,就会产生农民对国家政权合法性的认同危机,体制外的对抗性组织力量也就会产生。3、社会动员能力下降,基层政权无能兴政。政治合法性在很大程度上就是民众对执政者的拥护和服从,它是与社会价值观念和社会认同相联系的。因此,合法性危机又表现为社会价值的危机,而且主要是对执政者所主张的价值观的怀疑或否定。我在湘南调查时,听到有的乡镇干部对政府动员农民兴修水利而农民根本不理睬这类事情深表困惑。但农民们则说,“修水利当然是件好事。可这些干部已经不是为人民服务的人了,他们做这些事如果不是为了升官就是想从中发财”。可见,一个没有让民众认同的政府其社会动员能力是十分低下的。

四、扼制农村基层政权退化的基本对策

毫无疑问,对一切黑恶势力,运用国家专政力量进行坚决而深入的打击是最主要的对策。问题是,农村黑恶势力侵入基层政权的原因十分复杂且具有制度性背景,而其严重程度及危害又影响到了国家政治体制的安全和社会的稳定。它既是基层政权退化的重要原因,又是基层政权退化的重要表现。因而,它不仅是一个社会治安问题,更主要的则是一个政治问题。这就决定,必须要从政权建设等方面来考虑治本之策。就是说,如果不进行彻底的政治体制改革,就不可能彻底解决目前已十分严重的基层政权退化问题。在我看来,农村政治体制改革的基本取向应该是将农村还给农民,让农民自己代表自己,自己管理自己。我的基本主张就是:官权退,民权进,严法制,正官德。

第一,官权退,就是要使过于强大的国家权力退出一些公共领域并改变其发挥作用的方式。就农村政治领域而言,就是改革目前的乡镇体制,实现乡镇社区自治。

国家权力过于强大和民间社会发育不足是近代以来中国社会结构的基本特征之一。共产党所建立的政权更是一个强势国家,国家行政权力冲击甚至取代了传统的社会控制手段,地方政府及乡村干部通过代理方式实现了对农村社会权力的垄断。解放后在很长一个时期内,国家对政治资源的军事性控制及对经济资源暴力型配置方式,决定了国家在农村社会的双重目标,一方面实现农村社会的社会主义改造,发展农村经济;另一方面通过对农民的掠夺来为国家工业化积累经济资源,为从农村获取工业化所需要的资源。因此,国家通过对土地所有制等经济制度的改造和意识形态的动员,建立了以集体经济为基础、以城乡二元分离的户籍制度为手段、代表城市利益的国家及地方政府对代表农村利益的集体经济组织和农民进行多层次强制性掠夺的“集权式乡村动员体制”。这是一种通过行政控制方式对乡村进行剥夺式动员的社会组织制度,是一种政治上高效率经济上低效益的动员体制。在这种体制下,国家对农村社会资源的主要占有方式有两个,一是利用不对等的交换体制,即农副产品的统购统销的计划经济体制。二是利用高度统一的财政体制实现对地方财政资源的直接占有。因此,它压抑了农民的创造热情,不仅不能为农村社会的持续发展提供动力,反而造成了十分突出的社会问题,积累了农民对国家的反抗,增加了国家的控制成本。其历史性命运就是农民在生存压力下通过“联产承包制”将这一体制撕破,出现了所谓的农民“第二次解放”。然而,30多年农村改革和发展的实践表明,如果不对政治体制进行改革,经济改革所取得的成果就会被逐渐吞没。而政治改革的基本问题就是要“重新思考国家行政的形式和界限与市民社会的形式和界限”。因此,我主张彻底改革现行乡镇体制,在“法制-遵守”的原则之下实行乡镇自治,即国家通过强制性的法律形式将基本的社会规范和目标确定下来后,建立以一定社区或群体为对象而相对独立地组织起来的公共权力管理组织进行广泛的社区自治。其制度性框架就是将目前乡镇政权从国家行政组织变成社区自治组织,将国家行政权力的底线退到县级;而对于诸如各种税收、计划生育和国土管理等国家目标,则依靠法律手段,进行职能部门的法制管制;对于农村经济的管理,根据市场化的进程,从直接管理过渡到利用非行政手段的宏观调节;对于农村社区性事务,则在国家的法律权威下,实现由农村居民广泛参与的地方自治。

在调查中,我就乡镇体制改革问题与乡镇干部、县市领导及农民进行过较为深入的探讨。有些乡镇干部和县市领导对实行乡镇自治持有异议。他们提出了许多问题,如没有了乡镇政府,谁来帮助国家收取税费,谁来领导农村进行现代化建设?现在的农村社会治安形势已非常严峻,如果将乡镇政府撤销,会不会使农村黑恶势力更为嚣张?目前农村乡镇体制的问题为什么不能通过“撤乡并镇”这样的改革来解决?撤销乡镇后,乡镇债务如何办?众多的乡镇干部如何安置?农村公共产品如何提供?等等。应该说,这些问题的确是存在的,也需要认真研究并加以解决。但我认为,这些问题的存在并不能成为否定实行乡镇自治的理由,而有些问题恰恰需要通过彻底改革乡镇体制来加以解决。1、关于乡镇政府撤销后的职能替代问题。改革现行乡镇体制的前提和基础就是要改变长期以来形成的对农村的掠夺性政策和强制性的社会动员方式,让农民休养生息。作为封建皇帝的乾隆就认为:“为治之道,在于休养生民,而民之所以休养,在乎去累民者,使其心宽自得,以各谋其生,各安其业”。而目前农村最大的“累民”之举就是超越农民实际经济水平的税费政策和超越农村社会实际需要的政绩工程。也就是说,如果国家不放弃采取掠夺性手段从农村获取资源这一政策取向,就不可能改革与之相一致的乡镇体制;而不改变目前这种乡镇体制,基层官员就必然会有收取税费以自养或自肥的利益需求及追求政绩的“累民”之举。封建皇帝的“为治之道”是“休养生民”,而现代社会民众自治的基础同样应该是“休养生民”。鉴于农民的收入远远低于城市居民,现在应当取消农业税、农业特产税等,相应地,乡镇政权的征税功能也就随之消失。在农村减少那些“以掠民为生”的“税吏”和“以劳民为乐”的“能吏”,正是撤销乡镇实行社区自治的主要目标。2、关于农村黑恶势力问题。事实上,目前农村黑恶势力严重影响到基层治理状况,无不与干群关系紧张密切相关。由于乡镇政府和干部与农民利益上的直接对立,才给农村黑恶势力侵入基层政权提供机会。而一旦乡镇政府撤销,实现了乡镇自治,国家权力就成为农村事务的“裁判”而不是直接的参与者,这样黑恶势力就会真正成为国家、社区组织和农民的共同敌人。而且,撤销乡镇政府并不意味着国家放弃了对农村的管制,国家司法机关在排除地方保护主义的干扰后,能够更好地在农村行使其法定的职权,以打击一切黑恶势力保护广大人民群众。3、关于目前的撤乡并镇问题。撤乡并镇作为建设小城镇的重要措施,其目的是做大做强县城和中心镇,进一步增强城镇的集聚能力,拓宽农业劳动力转移的渠道。1997年到2001年,全国乡镇总数减少了4528个,其中乡减少了5681个,镇增加1153个。到20027月,全国乡镇数共为39715个,其中建制镇为20374个,比改革开放初的2176个增长了近10倍,而乡的数量则由52534个下降为19341个,乡镇数量之比首次出现建制镇超过乡数,分别是总数的48.7%和51.3%。然而,在前阶段的撤乡并镇工作中存在许多问题,并产生了一定的消极后果。比如,一些地方不从实际出发,一哄而上,并大兴土木建设,而其职能并没有实际性的改变;有的乡镇干部私分公有财物造成了国有资产的大流失,而且通过大举借债消费等加重了农村乡镇政府的债务,这种换汤不换药的改革被一些干部和群众称之为“灾难”。4、关于乡镇债务问题。由于乡镇债务形成的一个重要原因是各地政府为迎合上级好大喜功而虚报产值产生的各种税款。这实际上是近年来出现的财政“大跃进”的必然后果。解决之道就是中央和省级政府要退回县乡政府因虚报产值而多交纳的税款来化解这些债务;对于那些因乡镇干部贪污腐败形成的债务则通过国家司法部门用其非法所得偿还;对那些由于乡镇干部自放自贷形成的债务则可以还本免除高利息。而为了防止因撤销乡镇过程中形成新的债务,可以考虑实行“统计大赦”,免究以往的虚报,但是自大赦后必须实报,严厉处罚新的虚报。总而言之,只要本着实事求是和“执政为民”的原则,这些问题都是可以解决的。

第二,民权进,就是要真正实现农民的经济自主权和政治民主权,其中保障农民土地所有权和建立农民自治组织是最为重要的目标。

经济自主权是农民最基本的民权。家庭联产承包责任制作为农民在利益驱动下创造的土地经营形式只落实了农民生产自主权的部分内容,而对农民财产权利特别是土地所有权的保护还远远不够。由于我国现行法律虽然规定了农村土地三级“农民集体”所有,但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则;没有明确产权代表和执行主体的界限和地位;没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。而在实践上,农村集体土地所有权的基本权能已事实上由土地使用权所代替。这种权能替换在很大程度上改变了土地所有权的法律地位,使土地所有权高度弱化,使用权对所有权的分割程度很高。特别是国家对“农民集体”行使土地所有权时的超法律强制,使本来在法律上已虚拟化了的“农民集体”只能是有限的土地所有权人,农村土地的“集体所有”并因此蜕变成“政府所有”或“官员所有”。对这一点,乡镇干部和农民都有很深的体会。比如有的乡镇干部到农民家里收取税费张口就是“你种了集体的田,就得交税费”。有的农民则说,这些税费就是地租。可过去旧社会农民租地主的田,收多少租,事先就商量好了的,起码还有一个标准。就是地主要加租,农民还可以拿着租约到政府去告他。而现在的乡镇干部收租想要多少就是多少,而且动不动就用“政府”这块牌子来压人。由此可见,我们有必要重新审视我国现行的土地制度,如果虚拟化的“集体”已经不能代表农民的利益,完全可以考虑将农村土地还给农民。农民只有真正拥有了土地所有权,才能成为自己的主人。

民权进还需要建立代表农民利益的组织。如何保证乡镇政府撤销后建立的社区自治组织真正成为代表农民利益的组织,这同样是一个值得研究的问题。鉴于村民自治因制度设计上的缺陷所产生的功能性异化给我们提供的经验和教训,在设计乡镇自治制度时有几个问题需要特别注意。1、要在法律上将国家行政组织与乡镇自治组织之间的关系界定为管理及协作关系。也就是说,县以上的各级行政组织虽然可以依据国家的法律对自治组织进行管理,但乡镇自治组织并不隶属于县级行政,它们之间不具有直接的领导关系而是一种平等的协作关系。2、要在乡镇自治组织实行乡镇长和乡镇议事会民主直选。为防范社会强权控制乡镇选举,需要制定严格而科学的选举办法,以国家法律的力量来确保这种选举体现公平和公开的原则。3、乡镇自治组织的职能和权力要受到严格的限制。为了避免再出现目前乡镇政权的“累民”之举,需要尽量减少乡镇社区内的公共领域和公共事务,减少村民的公共参与,以节约公共权力的运作成本。除了为农村社区提供一些必要的公共产品外,乡镇自治组织不应承担经济发展等责任。只有减少了公共领域,限制社区组织的权力,才能防范自治组织对农民个人权利的侵犯。4、要准许农民成立诸如农会和合作协会等民间组织。从理论上讲,农民建立代表自己利益的组织,让农民在政治上组织起来参与政策执行过程应该是天经地义的事情,可这一点在中国变得特别复杂和具有政治性。我认为,在目前完全可以在政策上开绿灯,让一些民间组织在农民提出成立农会要求的地方进行以农民为主的试验,等积累经验后再以法律的形式确定下来。

特别需要指出的是,增进民权与维护共产党的执政地位是一致的。“立党为公,执政为民”就是以民为本,就是要相信人民,要实现从过去的“管民”和“治民”向“约民”和“为民”的转变。这种转变应该具体表现在政治制度的设计上。根据我在湘南的调查和其他学者的研究,可以说,目前农村基层党组织也出现了结构性的退化。具体表现是许多农村党支部成了支部书记的天下。他们完全无视党的利益,为了维护私利拒不发展党员或者只发展亲朋好友入党,为了争利或斗气而千方百计刁难民选的村主任,从根本上背弃了“立党为公”的原则。在山西省,为了打破村党支部书记的家天下,一些乡镇党委甚至不得不在乡镇办党校,组建临时支部,发展农村积极分子入党,以突破村党支部对农村健康政治力量的封锁。我认为,应当尽早把公平赢得乡镇自治组织和村委会选举列为农村基层党组织的头号任务。党的候选人落选,基层党委书记必须引咎辞职。海选的意义是打破退化乃至变质的农村基层党组织的权力垄断,不是挑战或否定党对农村事务的领导权。这项改革,可以从最基层开始,逐渐培养执政党的竞选意识,树立执政党地位必须不断接受人民授权认可和巩固的人民主权观念。这样做将在制度上为党的建设引进一股源源不断的活水,并将有助于解决党组织内部上级无法有效管理下级的严重政治问题。通过乡镇自治组织和村委会选举的竞选和辅选活动,还可以建立不合格党员的退出机制。从长远看,把要求党组织竞选辅选的措施推广应用到其它层级的党委,将为全党战胜惰性和腐化趋势创造一个有效的机制。应该说,社会经济利益的多元化是必然的,政治利益的多元化也是必然的,但是政党政治的发展却并非与政治利益的多元性存在一一对应的关系。对于改革中的执政党来说,提高自身的政治利益包容性固然重要,更重要的是保持自身与民众的密切联系,这是执政党立于不败之地的根本保证。

第三,严法制,就是要树立国家法律特别是宪法的绝对权威。为此要废除那些侵犯农民基本权益的“恶法”,以保证法律的正义性和公平性,并坚持司法独立以根除司法腐败。

中国传统社会秩序结构的主要特征是一种礼法秩序。因而从传统的礼法秩序向现代的法治秩序转型是中国社会转型的重要内容。走向法治秩序是以建立严格而科学的法制为基础和前提的,法制不仅仅是法律制度这一静态的意义,更主要的在于它是法律运转机制,即立法、司法、执法、守法、法律监督以及法律价值体系等法律的整个运行机制和过程。现代法治秩序的核心就是宪政,要在宪法的旗帜下,规范所有的政党、政府、社团和个人的行为。宪政是约民之政,更是束官之政。在这种意义上,严法制就是要正“官位”。明末清初思想家顾炎武就认为:古之哲王所以正百辟者,既已制官刑儆于有位矣,而又为之立闾师,设乡校,存清议于州里,以佐刑罚之穷。也就是说,贵戚和官吏离开了法制,就会做出蠹国害民的坏事。曾经也生活在湘南的王船山说得就更加明确:“严者,治吏之经也;宽者,养民之纬也”。而现在中国的许多制度,恰恰是对“民严”而对“官宽”最终导致“官位”不正;而“官位”不正,就会民不聊生。

要严法制,就得去“恶法”立“善规”,即彻底废除那些侵犯农民人身和财产权利、限制农民自由的法律,制定具体而明确的保护农民基本权益的法律规定。目前这些“恶法”还很多,诸如维护城乡二元结构的户籍制度、违反宪法精神的劳教制度、剥夺农民财产所有权的土地制度等等。而那些有关农民权利的法律制度又过空泛,无法操作。因此,在废除恶法的前提下,还要将有关农民基本权利的法律制度具体明确化。就农村政治方面而言,为了保障农民在农村政策执行的参与权,要用细致明确的政策或法律具体肯定并细化宪法规定的农民作为政治人的基本权利,如宣传中央政策和国家法律的权利,对地方政府行为和决策提出异议和抗辩的权利,和平地以个人和集体方式向公民和政府表达政治异议的权利,以及公民个人用合法方式寻求民意支持和政治影响的权利。

严法制还要坚持司法独立性,力克司法腐败。农村黑恶势力及社会治安等状况之所以如此恶化与司法腐败密切相关。而司法腐败的一个重要表现就是司法的地方保护主义,其原因则是司法机关缺乏应有的独立性,受制于地方官员。湘南某市一位基层法院院长在与我探讨如何运用法律的力量扼制住农村黑恶势力时就说:“现在并不是政法部门不知道农村黑恶势力横行的危害,也不是没有能力打击。为什么睁一只眼闭一只眼呢?一个重要的原因就是这些黑恶势力大都是以各级党政领导为背景的。而政法部门又要受到各级党政的牵制。比如,公安是在政府的管制下工作的,一些乡镇派出所的所长还是乡镇党委委员,各级检察院和法院也要接受政法委的领导。这样,政法部门想打击,党委和政府就会有人站出来说,这样有能力的人不能动,动了的话这个村的税费就收不上来了。因此,对待农村黑恶势力只要没有明显而严重的犯罪事实,政法部门一般就不会主动去管,就是管也管不了。”可见,司法不能独立,也就没有法律的尊严;没有法律的尊严,也就会有更多的司法腐败。而只有做到了司法独立公正,才能除恶务尽,不留后患。

第四,正官德,就是要在官员中确立执政为民和清正廉洁的为官之道。

要扼制住农村基层政权的退化,还要在严法重典的同时,兴道正德。孔子就说:“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻且格。”法是外在于人的他律,具有强制性,是普遍的社会规范;而德则是内在于人的自律,通过自守规范人们的行为。“法止人为恶,德劝人为善”。黑恶势力在农村的横行霸道并侵入乡村政权而导致国家政权的退化,对全社会道德意识的侵蚀十分巨大,也与目前农村社会道德水准有一定的关系。其中,最为主要的就是官德不正。王船山在《读通鉴论》中就说,“国家重敛以毒民,而民之毒也”。也就是说,民之毒是由于官毒,而要想民不“毒”,先要国不“毒”;要想民不“黑”,首先就得吏不“黑”。由于“官德”不正,就没有“民德”。许多人就是从社会腐败现象中失去了对社会公德的认同的。可以说,“官德”是社会公德的重要组织部分,更是社会公道的风向标和导航器。正官德才能顺民心?顺民心才可安天下。

要正官德,就要坚决彻底反对封建主义。“家长制”、“官本位”及特权享乐主义这些封建遗毒,是导致基层政权退化的思想根源。正是由于一些领导干部深受封建“家长制”的影响,在政治上搞一言堂,压制民主,独断专行,使权力离开了人民的监督,才有权力私有化现象的存在;也正由于一些人崇拜封建“官本位”,将个人职务升迁作为了最现实的奋斗目标,为了升官就不择手段,弄虚作假做表面文章,搞劳民伤财的政绩工程,拉帮结派找政治靠山,最终蜕变成为人民憎恨的封建官僚;也正是由于这些官僚们信奉封建特权享乐主义,唯利是图、糜烂无度,并为此徇私枉法、贪污受贿、甚至傍款傍黑,污损了党和政府的形象,使人民群众失去了对国家政权的基本认同和信任。可见,如果不彻底肃清这些封建遗毒,就不可能有真正意义的制度建设,也就不能从根本上扼制住目前已十分严重的政权退化现象。

要正官德,就要树立民本主义的基本目标。在我看来,党的新一代领导人提出的“权为民所用、利为民所谋、情为民所系”就是最基本的“官德”。它集中体现了执政党要“全心全意为人民服务”这一根本宗旨。现在中国社会的许多问题,就是那些掌握了权力的执政者离开了“为民”这个最基本的准则。因此,将“为民”作为执政的第一要务,就显得非常重要。而要“为民”就不得“累民”,就不要为了个人的升迁而不顾农民的利益搞政绩工程,让农民休养生息;要“为民”就不得“愚民”,要让农民建立自己的利益表达机制掌握自己的命运;要“为民”更不得“掠民”,就要废除长期存在的一切歧视农民的规章制度,用法律和宪法保障农民最基本的权益。只有执政者真正能够做到“乐民之乐者,民亦乐其乐;忧民之忧者,民亦忧其忧”,才能培育出讲正气的社会风尚,国家才能长治久安。

    来源:《战略与管理》 2008-06-06 

 

山东胶南着力推进农村社区建设

山东省胶南市文明办

    胶南市创新举措 着力推进农村社区建设

    近年来,胶南市一贯坚持城乡统筹协调发展的方针,实施公共资源向农村倾斜、城市公共设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖战略,完善机制,加大投入,实现了农村社区的快速发展。

  一、加强领导,完善机制

    农村社区建设是推进社会主义新农村建设的重要平台。基于此,20065月,胶南市在深入开展"四民"活动、广泛征求群众意见、建议基础上,在全国率先制定印发了《关于加强农村社区建设的意见(试行)》,明确了目标任务、表彰措施,着力强化教育农民、服务农民、组织农民、富裕农民"四大功能",配套下发了《胶南市农村社区建设试点工作方案》和《胶南市农村社区建设试点工作验收评估标准(试行)》,在51个新农村建设试点村搞好试点基础上,在全市稳步推开。为确保创建工作取得实效,成立了由30多个部门和镇(街道)组成的农村社区建设指导委员会,将其纳入新农村建设整体布局,与新农村建设一同试点、一体推进,产生出明显的推动力。将农村社区建设列入市委、市政府对市直各部门和各镇、街道办事处的精神文明建设考核体系,强化监督检查,调动了全市上下抓农村社区建设的积极性和主动性。

  二、突出重点,扎实推进

    一是加强基础设施建设,改善农村生产生活条件。近年来,累计投资50亿元,进行农村社区功能性、网络化基础设施建设。加强生产设施建设。市财政拿出270万元扶持重点发展项目,在镇驻地和中心村社区建设农资、日用品连锁超市、"农家店",全市已建成、在建各类农村超市近5万平方米,极大方便了社区群众的生产和生活。加快医疗卫生设施建设。全市已完成351处农村卫生服务站的新建、改造任务,使每个服务站的业务用房面积达到60平方米以上。加强文化设施建设。全市已建成镇、农村社区文化活动站(室)900个,实现了镇有综合文化活动站,社区有文化活动室,全民健身工程室外活动场所达254处、室内健身房152处。加强"邻里中心"建设。在全市51个试点农村社区建起了集社区党建、文明创建、村民自治、双拥工作、便民服务、文化教育、健身娱乐于一体的社区邻里中心,并不断延伸到每个农村社区。加强生活基础设施建设。投资9亿多元,开展"百村示范、千村整治"活动,实施农村"四通""三改""三化""两集中"工程,在全市形成了环境整治、拆旧建新、穿衣戴帽、村居改造、合村并点、农民新村等六种社区建设模式。

    二是完善组织体系建设,促进农村和谐稳定。加强基层组织建设。按照一社区一支部的原则,在社区建立党的基层组织,同村委会实行"双向进入、交叉任职"。积极推进村民自治,不断健全和完善村务公开民主管理制度,探索实施村级组织"四权"决策机制,进一步理顺了村级组织的职责和关系。市财政每年拨付1100万元,统一发放社区主要干部的工资。选派1000名机关干部担任农村社区建设指导员,公开考选200多名优秀大学生到社区任职。加强民间组织建设。在大力发展农民经济合作组织的同时,指导成立社区事务协调管理协会,定期研究处理社区内生产生活资料供应、安全保卫、卫生保洁、计划生育、公共设施使用、居民纠纷调解等事宜,促进了农村社区的和谐稳定。推进社区警务建设。在社区建立了"巡勤警务"工作机制和"双向通报"制度,夯实了平安建设的基础。

    三是提高公共服务水平,提高农民生活质量。以社区"邻里中心"建设为突破口,多途径搭建农村社区服务平台,实现了把"第一时间"交给群众。大力开展向农村社区援建图书室活动和文化活动室活动,积极实施农村电影放映工程,年放映电影10000多场次;坚持每年举办中国琅琊旅游文化周、杜鹃花会、春节民间艺术表演、"胶南之夏"广场文艺演出等一系列有特色的大型节庆文化活动,引导群众开展各种喜闻乐见、健康有益的文化体育活动,强化社会主义荣辱观宣传教育,大力开展社会道德、职业道德、家庭美德、个人品德教育,倡导科学、文明、健康的生活方式;构建了市有中心、镇有大厅、社区有站点的便民服务网络,形成了镇、社区干部为群众"跑腿"办事的局面。2007年,全市共办理便民服务事项69151件,极大地方便了农村社区居民的生产与生活。

  四是健全社区保障机制,促进农村社区持续发展。建立了新型农村合作医疗制度。全市95%的农民参加了新型农村合作医疗,累计为农民报销医药费3650万元。实施被征地农民和成建制转非村居民社会养老保险制度。市财政安排3800万元,为10万被征地农民办理了社会养老保险。建立完善了农村最低生活保障制度,做到"应保尽保",低保标准从年人均1080元提高到1500元。建立健全了城乡困难家庭医疗救助、教育补助、生活救助等10项社会救助制度,形成了覆盖全市2万名弱势群体的社会救助体系,目前已发放各类城乡低保金和专项补助金1600多万元。大力发展社区慈善事业,市慈善总会募资近3000万元,安排善款1300多万,救助各类贫困群众1.2万多人次。市财政投资350万元,将1870名农村五保对象全部纳入农村最低生活保障范围,并实行集中供养。

来源:中国文明网 2008.6.4

 

【救灾救济】

 

日本抗震救灾的启示

日本是地震多发国家,但并非受灾最严重的国家。长期抗震,日本在震后救治方面积累了大量技术人才和宝贵经验,他们的紧急救援与防灾体系相当有效,极大地减少了人员伤亡。本文介绍的相关资料,主要以20041023日本新泻地震为例,介绍日本的抗震救灾经验,以作为汶川地震救灾的参考。

地震信息传递快速准确

20041023,日本新泻县中越地区发生里氏6.8级地震,死亡40人,受伤4500余人,十万余人无家可归;房屋损坏近14万栋,财产损失约3万亿日元。更严重的一次地震发生在192391。当天中午,日本神奈川县小田原近海发生7.9级大地震。房屋建筑倒塌、损毁极其严重,死14.3万人,伤10.4万人,50万人无家可归。

日本全国各地有好几处专门的地震监测中心,地震一发生,监测中心就立即将震级、震源、震中等基本情况传递给国家有关部门。

在地震发生一分钟内,电视台将地震的大致信息迅速告知全国。

日本社会的信息化已非常充分和透明。地震发生后,所有市民从电视、报纸、广播以及各个机构的信息渠道中所获得的信息,几乎都是一样的。电视、报纸和广播记者在现场连续报道,形成了不间断的信息流。而且这些报道非常中性,并不使人感到紧张和恐惧。

政府在第一时间有效反应

新泻地震后,日本政府迅速成立防灾总部,作为对应、救助和灾后重建的最高指挥机构。

日本中央防灾会议是推进综合防灾工作的最高决策机关,会长由内阁总理大臣担任,成员包括所有各部大臣、日本银行总裁、红十字会会长、日本电信电话公司总裁及日本广播协会会长、下设专门委员会和事务局,主要任务是贯彻灾害对策基本法,并根据情况的变化不断制定各种对策,设立必要的行政机构,确定全国性防灾规划及体制。

日本政府应付危机的能力和经验相当成熟,各级政府对地震早已设有应急机构,一旦发生地震就立即投入工作。地震发生后,权威部门对短期内未来地震、海啸和滑坡的可能性进行了预测,并将结果通过媒体公布,让百姓心中有数,对抗震救灾和稳定人心具有积极意义。

在受灾严重的十日町,在地震发生半小时内,市政府全体职员就快速集合到一起,并立即开始收集信息,把地震死伤人数、房屋倒塌情况、断电、断水和交通中断等情况都及时向政府汇报,以供快速决策。在十日町灾区,不仅能看到几处房屋破损倒塌的情景,还不时感受到余震。但大部分市民心情平静、秩序井然,房屋也基本得到修复。这些很大程度上要归功于当地市政府的全体职员连续两天不分昼夜的辛勤工作。

地震发生当夜,全市断电断水,市政府职员在市内各处点燃篝火,聚齐居民,让他们取暖并进行安抚工作。

市政府大楼供电和通讯系统修复后,政府职员就开始通过网络向手机不断发布地震及救援的相关信息。如“会再次发生大地震是谣言,请大家不要慌乱”、“市内各避难所开始有保健医师巡回诊断”等等。

此外,大街上还不断有巡逻车用喇叭告知市民救灾和重建信息,如到何处领取救灾物资等。

1025,日本财务大臣谷垣祯一在大阪表示,财务省已经为救灾追加预算。当日,日本住宅金融公库向外界宣布,针对不少居民需要采购昂贵耐火材料、修建耐火性建筑的情况,最大贷款限额被放宽到了1930万日元。

日本各县城市之间都缔结了防灾互助协定,相互协作的救援体制保证了物资的顺利调运。

24日,关越高速路在地震中已关闭,部分路段还出现断裂。不过,按照互助协定,来自东京、玉县、富山县的救援物资都绕道长野县,比较迅速地运抵了十日町灾区。

专业的救援队伍

日本灾害救援队是日本政府于19876月建立的,任务是:

快速收集国家和城市重大自然灾害和技术灾害的有用情报,经高技术处理后报给外务省日本国际合作局,并报经济合作局进行选择决策;承担合法渠道的国际灾害救援任务,做到技术装备一流,人员技术能力一流,并具有外语能力;按技术规定和高素质高能力培养的要求,救援队应是人道主义者,同时又是技术上过硬的业务工作队。

日本灾害救援队按国际救援队标准建设,主要包括:SAR(搜索与救援)队;专业救助队;医疗队;生活自给充足的管理队;高效的联络队;按国际救援培训指导教材进行培训的教育队。该队按照规定配备有一百余吨的设备和工具,包括运输与通讯车辆,船只和小型直升机,各类起重、挖掘和装卸工具,搜救仪器,个人全套用具,生活补给储存设备,发电设备等。

日本灾害救援队从成立初期的400人到2002年已扩大到1540人,这些搜索救援人员分别来自日本警察局、日本海岸警备队和火灾管理机构,其中医护人员注册数为614人,有医生201人,护理人员261人,药剂师21人,医务协调人员31人,100个后勤人员。日本灾害救援队在1999-2001年期间,每年的财政预算为4850万美元左右(含全体职员年工资的1/2),其中的300万美元为设备仪器购置费,年培训演练费为500万美元,紧急需求时可动用的援助费约80万美元。

对灾民要有专业的心理疏导

一位心理学学者说,日本的心理学教育非常普遍,学习心理学的人毕业后分布在社会各个机构。

当紧急情况发生时,有三种工作人员最先赶到现场:消防人员、新闻记者和心理咨询人员。由于有了心理人员的辅导,社会大众的心理得到咨询和抚慰,恐惧感被减轻,忧郁焦躁感也被控制或消除。心理咨询人员在日本现代社会的不可缺少,是日本社会心理教育发达和心理工作达到成熟的标志之一。

在今天的信息社会里,面对突发事件,救援、新闻和心理咨询这三者,比平常显得更加重要。政府除了设有专门处理突发事件的机构和政策,除了有资源准备之外,也要在这3个领域里做好日常教育和培训等相关准备。

有专家指出,地震中遭受惨重损失和巨大精神打击的老人,需要生活上的救助和照顾,同时也需要精神上的安慰和关切,除了要保障老年人的生活基本需求,尽可能为他们提供周到和便利的生活起居设施,还应多多倾听老人们的心声,理解他们的不安和忧虑,舒缓、减轻他们的心理压力,让老人们平安地度过这段灾后的艰难。

被认为危险感知能力和行动力方面存在障碍的“灾害弱者”,其受害集中状况不容忽视。

应有迅速筹集救灾物资的能力

新泻地震后,尽管日本政府已向灾区展开全面救援行动,但灾区还是出现物资缺乏的情况,如水、食品、罐头等方便食品,毛毯、棉被等生活用品,取暖用燃料以及搭建临时住宅用物资都相当缺乏。

救灾物资储备不足,尤其是连续发生灾害时。日本这次地震发生在最近十年最严重的台风后没几天。台风后几乎用尽了救灾物资,这些物资没有得到及时补充,导致地震发生后没有救援物资可用。两天后,外地物资才源源不断地运往灾区,耽搁了宝贵的两天救灾时间。

公众平日接受充分的灾害教育

日本1961年颁布了《灾害对策基本法》,19825月由内阁做出决定,将每年的91定为“防灾日”,83095为“防灾周”,在此期间举办各种宣传普及活动。采取的活动形式有展览、媒体宣传、标语、讲演会、模拟体验等。

近年来商家还推出防灾套装,出危险的时候只要几秒钟就能带好基本的生存工具。灾害来临时安全地应对成为人民生活的必要习惯。

日本通过全民参与的灾难演习,认真学习和了解地震的逃生知识:首先需要了解你的住房,什么地方是可以快速逃生的通道,其次是身边要有毛巾和水,如果一旦有事情,先拿这两样。毛巾是用来堵口鼻的,如果能用水最好,不能用水用小便也可以,因为地震的震动可能导致煤气管道破裂,引起大火,而现在住宅的装修一旦燃烧,不烧死大概先熏死了。水是保命的,在没有食物的情况下,只要有一瓶水,你可以延长自己生命的时间。

地震从开始震荡到停止的极致时间是 12秒,到了这个点该塌的全都塌了,因此人要在这个有机的逃生时间里,尽快躲到比较坚固的东西下面。万一塌了,被埋了,千万不要慌张,不要动,安静抱着你的水等待救援。

1995年阪神大地震后再次对该法作了修订,强调了预防的作用,从而使91国家“防灾日”起到了越来越大的作用。

在日本,防灾责任的明确化是“防灾日”的核心。国家、都道府县、市街村、公共机关、公民的责任十分明确而细化。如东京都新宿区防灾中心的《防备灾害》手册中有东海地震与警诫宣言、防灾对策、应急避难场所等实用性很强的内容;防灾中心还提供了新宿区防洪避难地图、防灾用品及避难对策用品基地、以及对老龄人及妇幼的特别关怀计划等。

其次,防灾理念明晰。东京都防灾中心专家认为,大都市防灾建设的理念是自救、互助、政府行政。而只有在自救、互助的基础上,才有成功的政府减灾的公助。

日本专家表示:可否将灾害控制在最小范围内,取决于所有人在这段时间内如何行动。他们提出“自己的安全要靠自己的力量保护,自己的城市要自己保卫!防灾救灾的主角是我们自己”的口号。

第三,城市公共安全应急标志实用明了。在东京都的街区、中小学、地铁、公园内可看到许多明确的避难场所、消防信号、消火栓等标志。可贵的是,大量有安全标志的场所,都十分细致地考虑了与无障碍环境的协调。如在电梯中不仅有遇地震、火灾的安全对策,还配有为失明残障人准备的盲文说明。

在日本,所有酒店中都有详细的避难空间图示,过道处有十分明显的逃生辅助设备、消防设施、应急照明及没有任何遮挡物的与外楼梯相通的门。

高精度的地震预报体系

19647月至今,日本已经实施了7个“地震预报五年计划”。

日本在1964年提出实施第一个地震预报计划,目标是建立全国范围的、地震预报研究基础数据的观测和收集体制。第二个地震预报五年计划,主要以预报实用化为目标加强观测研究。为指定特别观测地区及观测强化地区进行信息综合判断,设置了地震预报联络会等,形成了现在的地震预报体制框架。

在第三个五年计划中(1974-1978),加强了以观测强化地区为中心的地震预报体制,引进了各种观测手段,实现了地震观测遥测化等,观测技术有了显著的进步。第四、第五个五年计划的重点是以预测地震的“地点”、“震级”的长期预报手段为基础,建立探索地震发生“时间”的短期预报手段,进一步完善了地震预报体制。

第六、第七个五年计划仍沿袭长期预报、短期预报的方式,提出了“地震发生的可能性评价”的课题。

日本文部省测地学审议会于199985提出“地震预报计划”的建议,继续为提高地震预报的精度而努力。

摘自《大参考》 戴志勇 整理

来源:中国网 20080520

 

中国式慈善的困境

赵灵敏

  根据民政部的统计数据,截至52212,全国接收社会各界为汶川大地震的捐赠款物共计214.16亿元。这是新中国建立以来,捐款捐物首次突破百亿元。在爱心涌现的同时,人们自然更牵挂捐款的使用情况。

  而近来发生的几桩新闻,让人们对于救灾款物使用过程中的透明和效率产生疑问:先是网易中止了与中国红十字会的宣传合作,因为后者不愿接受对网友捐款总数有明确记录的操作方式;接着,又爆发了“天价帐篷事件”:有人在网上发布消息称,刚才CCTV-4采访中国红十字会的官员,说是明天会送价值1300万元的1000多顶帐篷到灾区,这样算下来一顶帐篷价值万元,这显然是不合理的。红十字会的相关人员后来辟谣说,没有找到那位工作人员,一顶帐篷的价格也只有1147元,已经是市场最低价,但人们对此仍不满意,有人指出当地的帐篷价格只有几百元,1147元仍然偏高。

  时隔不久,“三亚红十字会副会长兼秘书长王骊态度恶劣”的视频再次使红十字会形象受创,王骊为此被免职;几天之后,有人在成都的高档住宅区看到了印有“科威特红新月”标志的帐篷,有人举报红十字会工作人员采购1万元药品开5万元发票,四川还查处了几起倒卖救灾物资的案件。随后,关于红十字会和其他慈善机构对善款提取10%左右的管理费的消息,又引发了广泛争议。

  可以说,在中国红十字会和其他官方慈善机构接收到空前多款物的同时,它们也注定要经历空前的关注度。显然,这次举全国之力的捐款如果透露出哪怕一点腐败的信息,都将对民众造成极大的伤害并摧毁他们今后向政府捐款的信心。

  524,总理温家宝在灾区回答记者关于如何确保善款及救灾物资不被贪污时说:“我们必须保证所有的款项全部用在救灾上,这件事情不能等救灾以后再去查,必须做在前头。”中纪委随后进入灾区监督救灾款物的发放;最高人民法院要求严厉查处贪污挪用救灾款物等7类犯罪;528,中央成立领导小组监督救灾物资的使用。中国红十字会也表示,此次地震捐款不再提取管理费用,100%用于赈灾。

  这一系列措施的出台,应该可以在很大程度上减少贪污挪用的发生。但归根结底,与其说上述一系列事件折射的是慈善机构的道德困境,毋宁说是以官办慈善为特征的中国式慈善的制度困境。这样一场大灾难,不应该仅仅是政府表现雷厉风行和爱民的舞台,更应该成为完善中国慈善事业制度之基的重要契机。

   救灾是政府的当然责任

  地震发生至今,媒体和网络上一直有人热衷于对各个企业和富豪榜上的富豪和明星的捐款数量进行排名,并对那些排名靠后的企业和个人大加挞伐,斥之为不爱国和黑心。

  根据我国宪法,公民在完成个人的纳税义务后,政府没有权力再要求公民捐献。应该说募捐是慈善组织的功能,而不是政府的功能。政府的救助是政府的职责,是国库开支,否则就不是称职的政府,这也是宪法赋予人民的权力。而慈善是人们抱着良好的心愿施行的一种互助工作,是自愿的。同样是一件衣物,由政府分发,动用的是国库资金,是政府救灾;而由慈善组织募集发放,就是人民之间的互助,代表的是一份爱心。

  救灾是政府在收取税金后应当提供的公共服务,是它的法定义务。如果不进行救助,就是政府的渎职。相反,慈善是个人和民间组织的自发行为和爱心的体现,捐款者应该受到表扬,但捐款并不是民间和个人必尽的义务。

  慈善是一种爱心,而官方则是一种责任。纳税人平时纳税,就是为了使在危难之时得到政府救助。中国人的税收负担和税收痛苦指数在世界上名列前茅,在此情况下,如果得不到一般国家国民的最基本的保障的话,政府的价值如何体现?法律规定了国家有救济贫弱这方面的绝对义务,一些舆论不去深究,反而强求企业家和社会去补位,重复支付这一社会成本。

  因此,把“责任”和“爱心”搅在一起,统称为“爱心”,显然并不合适。官方本就是全国最大的资源支配者和巨大的财政资源的掌握者,本就只存在“政府救济”,而不存在“慈善”不“慈善”的问题。慈善就是爱心的体现,政府的爱心应该在政府资源的划拨调配中体现,而不应混同于民间的慈善和爱心。更进一步讲,如果国家一遇到灾害就要积极号召老百姓捐款,而且官方也把这部分钱看得不可或缺,那么老百姓的安全感从何而来?

   20058月,卡特里娜飓风袭击美国新奥尔良市,遇难人数1036人。布什宣布两个受灾的州进入紧急状态,派出数千架次飞机不断搜寻幸存者和投递物资,空运了650万份套餐。为帮助灾民渡过难关,参议院批准105亿美元的救灾款,布什又签署了总额为518亿美元的紧急救灾拨款法案。灾难初期,美国政府每天的救灾开支就接近20亿美元。

  但美国舆论对政府救灾的批评声音一直延续到今天。没有官员敢于声称领导救灾有方,只有官员因工作不力而辞职,因在电视前作秀而被迫辞职,有政府部门因反应不当而受到质询,各级官员和政府部门的办事能力和责权划分不断地受到批评,而没有人指责其他地方的美国人没有捐款或捐款太少。

   让慈善回归民间

  在中国,很多本来是制度层面的问题往往被消解为道德问题,因而长年累月得不到解决,因为道德问题是不可控的。慈善所面临的困境也是如此:某些个人和团体的道德败坏是很难完全避免的,所以在义愤填膺地谴责之后,贪污和挪用却屡禁不绝。如果身处一个不要监督、没有竞争,只讲“良心”、只讲“思想教育”,只讲“自我批评”和“自我监督”的环境,将没有任何机制可以防范如此勾当的发生;换句话说,这种行为的出现将是不可避免的。

  类似的疑惑只是社会大众诸如此类疑问的冰山一角。疑虑常是由历史的经验教训造成的,在过去许多次的灾难中,全国同胞和海内外朋友捐献过很多钱物,最后难得听说有严密的审计和严格的公告,陆续暴露出来的贪污、挪用、毁坏行为,不免大大伤害了捐献者的心。

  提起中国的慈善事业,许多人习惯拿“慈善意识不高”来说事,但此次地震后人们踊跃捐款已使这种说法不攻自破。其实,中国大陆的慈善事业有着悠久的传统。汉唐寺院济贫、赈灾、医疗、戒残杀的长盛不衰;宋代养老扶幼事业的勃兴;元医疗救助的兴起;明清民间慈善群体在中国慈善史上也首屈一指。我国几千年传统文化孕育了大量弘扬慈善精神的经典篇章。

  1949年之后,原来的救灾、扶贫等一些社会福利性工作,基本上是由民政系统的各部门在做,社会慈善事业在一段时间内基本上属于空白。到了1990年代,随着改革开放的进一步深入,为了和国际接轨,国内相继成立了一些非营利性的慈善机构。这些机构的成立,在一定程度上填补了国内在这一方面的空缺,但正如中华慈善总会会长范宝俊所言,目前中国的慈善公益事业仍然“十分落后而不是一般的落后”。

  其中一个最大的瓶颈,就是目前国家慈善事业的垄断机制。慈善机构门槛太高,审批手续(政府部门主管)和注册原始基金(公募与私募基金会分别为800万与200万)是一道难以逾越的鸿沟。目前,中国内地正式注册的慈善基金会只有几百家,而只有中华慈善总会与中国红十字会等7家慈善机构是捐赠全额免税的慈善组织。也就是说,只有极少数慈善机构获得了政府的特别许可,有权开出能得到政府财政部门认可的捐赠证明,因此捐赠者的选择范围非常狭小。这显然很难适应活跃的公民社会。

  绝对权力绝对产生腐败,这句话不但适用于政治领域、也同样适用于社会公益领域。慈善通道不够透明,让人们无法追踪每一笔款物的流向;慈善组织没有独立法人的地位,无法承担独立的民事责任,无法追究其民事诉讼责任;慈善机构必须要有主管单位,这使得其容易受到上级主管者的干预,不排除会出现行政指令挪用款项的现象。

  目前很多慈善机构不乐意把自己的账目公布,因为一公布便有问题存在。比如说工作做得不是很多,但是雇了很多人,花在工资、房租、水电上的钱很多。这样一来,别人就不愿意给他们捐钱,而国家也没有规定慈善机构一定要公布账目。在国内的慈善机构里,有提取不到10%管理费的,也有高达60%多的,但在年检时,后者一样过,并无分别。

  具体到红十字会,我国的红十字会虽名义上是社会团体,但某种意义上也可以说与国家机构并无区别,都是按照事业单位管理,人员也是从其他政府部门调入,工资和经费是由国家财政拨款,典型的官办机构,所以存在不透明、态度恶劣甚至腐败行为是完全可以想见的事情。

  2007年,北京市红十字会紧急救援中心副主任邸杰,因职务侵占、贪污、受贿等被朝阳法院判处有期徒刑12年;2004年,审计署在对红十字总会进行审计时发现,2003年至2004年,中国造血干细胞捐献者资料库管理中心将财政部拨付的用于检测项目的彩票公益金购置小轿车、旅行车63.31万元,列支办公用房租金59.61万元; 2003年至2004年,中国红十字会总会未经批准向有关单位收取使用红十字标志挂牌费、管理费80.73万元;2000年至2004年,所属机关服务中心在赈灾物资采购中向供货单位收取“服务费”778.93万元,且未纳入财务账内统一核算,形成账外账;2003年至2004年,中国造血干细胞捐献者资料库管理中心向白血病患者收取“检索相合费”和“管理服务费”81.99万元。

  至于慈善机构提取管理费的事情,记者在香港咨询相关人士。他们的看法是,香港的慈善机构也是提取管理费的,从百分之一到百分之十几不等,但首先,每个机构的账目都非常清楚,定期公布,接受政府和独立机构的监督;其次,人们的选择很多,香港弹丸之地,到20043月获豁免缴税的慈善团体数目就达到了3981家。如果这家的管理费高,我就捐另一家,这就促使慈善机构改善管理,形成了良性竞争。

  慈善机构是没有利润的,而做事是需要成本的,所以重点不在于提取多少管理费,而是这些钱用在了什么地方,是否透明公开。国内的情况是,红十字会和慈善总会等机构,一方面按照公务员管理,有政府划拨的经费,另一方面又提取管理费,而且不对外公布账目,人们自然会有不满。

  所以,根本的问题在于,政府要从慈善事业中全身而出,变成一个中立和仲裁的角色,让各个慈善机构平等竞争,这是杜绝腐败和丑闻的最好办法。而如果慈善事业回归社会事业的本质,由社会机构而非政府机构控制,政府也回归监督者的本色,那么对慈善事业的腐败问题,政府和司法部门处理起来,也会从容许多。

  提供慈善的效率

  此次捐款,很多人带着一腔热血和大量物资来到四川,却发现有力使不上,不得要领,不知道如何和官方以及其他组织进行协作和对接。这就牵涉如何对慈善事业进行协调和管理的问题。提起慈善,人们往往想起的是扶危救困、善良和同情心,很少意识到做好事也需要效率和管理,也需要专业知识和高素质的人才。

  在西方发达国家,公益组织的运作是具有相当高技术含量的工作,其复杂程度丝毫不亚于商业公司,同样也追求“投资回报率”。因此在西方,将商业领域的管理方法和技术引入慈善事业,摆脱以往的“施舍性质的济贫院方式”,以投资来解决根本问题,进而凸显自由、个人价值以及企业精神早已深入人心。

  哈佛商学院的管理学大师迈克波特认为,由于管理不善或者花钱不善,人类浪费的善款不下数十亿美元,很多慈善活动根本就没有什么效果。为了改变这种现象,波特认为慈善活动应该向商业活动学习,很多慈善家已经在谈论“投资”、“风险慈善”、“市场导向”等术语,这些词原本属于商业领域的概念。只有引进这些概念,慈善才会变得更为有效。

  因此,很多成熟健全的非营利组织,其运作与商业组织无异,甚至也会开展一些“赚钱”的经营活动。2004年盖茨基金会就被中国证监会批准成为中国股市的合格境外投资者,或许盖茨基金会现在已经持有了多家中国公司的A股股票。但是它的赚钱和盈利组织的本质区别在于:所获得的收益必须被运用于公益的用途,而不是用于投资者的分红。而盖茨基金会的CEO帕蒂,过去是微软的一员大将,负责2000多人的互动媒体部门的运作。而在中国,官方慈善机构往往成为官员退休之后的安置场所,很少有人意识到对慈善进行有效管理以及培训、学习的重要性。

  因此,国内的慈善机构应该从此次捐款中看到效率和专业化对于“做好事”的重要性,改变过去只凭一腔热情就能做慈善的刻板印象。显然,花钱和赚钱一样需要智慧和能力,慈善是一门专业。

来源:南风窗杂志 2008-06-06 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

                                                                      

   辑:张 钫

   话:58123708                                                 

 

 

 


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